英国，地球上最早推行PPP模式的国家

英国，一个让人佩服的国家。作为领土面积仅24.41万平方公里的领土小国，却在历史上贡献了无数学术、艺术、经济的瑰宝。它开启了工业革命的时代，诞生过莎士比亚、牛顿这样的巨子，拥有剑桥、牛津这样的顶级学府。而且，它还是世界上最早开展PPP模式(政府与社会资本合作，Public Private Partnerships)的国家，对PPP模式正在发展期的我国而言，英国的PPP发展之路有许多经验可供参考借鉴。

▲香港红磡隧道，最早的PPP模式项目▲

01.PPP模式在英国，三个阶段的成长史

PPP模式最早源自英国，但有趣的是最早的PPP实践却是落在我国领土。彼时是1972年，当时香港仍未回归，港英政府通过BOT方式(建设、经营和转让)建设红磡隧道。自此开始，英国开始了数十年的对PPP模式的探索和完善。

PPP项目模式众多，根据资本参与程度的不同，以及各个国家和地区的政策、建设情况不同，因而演化出许多不同的类别。如PFI(私人融资计划)，PF2(第二代私人融资计划)，BOO(建设、经营和拥有)、DBFOT(设计、建设、财务、经营和转让)、DBFT(设计、建设、财务和转让)、BOT(建设、经营和转让)、OT(经营和转让)等模式。

英国主要的PPP模式是PFI/PF2模式，就英国的PPP发展历史，根据各个时期政府和社会资本的合作性质来看，可分为三个主要的阶段。

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初级阶段(1992~1996)——应用范围小，私有化程度高

虽然1972年已经有红磡隧道的案例在前，但PPP进入初级阶段的“试验期”仍是20年后的事。1992年，时任英国财政大臣拉蒙特提出PFI模式(私人融资计划，Private Finance Initiative)，这一模式也成为英国最沿用至今的典型PPP模式。

PFI模式推出的初衷主要是为了解决社会资本的逐利性与公共服务的公益性矛盾，寻求兼顾公私利益的运行模式。但在当时的政治环境下，这一模式仅是小范围的试探性工作，并未得到广泛的普及应用，私有化——即把整个企业的所有权和经营权都交给私人部门是这一时段PPP模式的主流。

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发展阶段(1997~2008)——政府大力推广，PFI广泛应用

1997年，英国PPP模式开始进入第二阶段。工党执政后，时任首相托尼·布莱尔开始大力推广PFI模式。1997年9月设立协助主管部门、进行PFI研究的PFI推动小组;1998年成立独立的永久性的公私合资公司PUK，成为政府的PFI智库;在地方层面，英格兰和威尔士地方政府与民间合资成立了4Ps公司，辅助地方政府部门推动PFI项目并解决实际问题。

在十余年的时间里，英国在法律、政策、实施和监管层面建立了完整的框架，PFI模式得到了广泛的应用，基本覆盖了英国几乎所有的公共设施领域，积累了大量的经验。

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成熟阶段(2009~至今)——经历金融危机，模式优化成熟

2009年的环球金融危机使英国私人资本遭受重创，融资成本急剧上升，国家投资政策政策紧缩，大量PFI项目面临融资和建设困境。为应对这些问题，英国财政部紧急成立了TIFU(基础设施融资中心)为融资提供补充。度过这次危机后，英国的PFI市场真正步入了成熟、理性的时代，项目运营稳定性大大提升。

2012年后，PFI项目高私营化程度的弊端开始显露，政府的债务压力加大。为减轻政府财务负担，优化公私合作方式，PF2—即第二代私人融资计划被提出。通过提高政府资本参与度，抑制过度投机行为，优化招标流程等工作，形成了收益稳定、风险共担的公私合作模式。

02.成功经验值得学习：制度化、标准化、程序化

英国发展PPP的核心理念是要实现“资金的价值”(Value for Money)，为实现这一理念，从项目的持续激励、服务的创新思维、风险的转移以及市场竞争压力带来的效率提升和去除政府介入产生的官僚作风等方面，英国进行了许多相应的手段进行规范、刺激和约束。

英国在PPP模式的推行中，十分重视制度建设和技术支撑，对于制度、标准和程序的完善不仅使项目执行效率、质量更佳，也受到政府、消费者和市场的普遍欢迎。

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制度化

英国没有专门的PPP立法，但有《公共合同法》等多种通用法律规范PPP行为。相关部门还有针对性出台的《资金的价值评价方法》《大项目评估办法》《PFI/ PPP采购和合同管理指引》等细项规范性文件。

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标准化

为在类似项目上保持定价及条款的一致性，减少谈判时间和成本，英国财政部于1999年颁布了《标准化PFI合同》，以明确公私风险分担的标准、原则及条款，保证公共部门购买到合格服务，达到资金价值最大化。并先后于2002年、2004年、2007年进行了优化，2012年针对新版的PF2模式颁布了《标准化PF2合同》。

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程序化

在长期实践中，英国逐步形成了一套PPP项目的管理流程：1)项目发起。2)项目准备。3)项目初选。4)项目初审。5)公共采购指导和监督。6)最终审批。7)审计和监管。对PPP模式从发起到落地全程的评估办法、管理流程、合同标准进行了规范有序的管理。

现在，不仅在欧美等发达国家，在中国、土耳其等发展中国家也都开始进行了PPP模式的推广和应用。就我国而言，“中国式”PPP模式尚处于初级阶段，对英国等先进国家的成功经验学习，并结合我国实际情况，完善PPP政策和市场规则，探索出具有中国特色的PPP模式是未来的发展方向。

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